청와대, 대통령 헌법개정안 지방분권 분야 공개...제주-세종 '아쉬움'
문재인 대통령 헌법 개정안에 '지방분권국가'를 선언하는 등 지방분권을 대폭강화하는 안을 담았다.
하지만 제주도가 그동안 지속적으로 요구해 온 '제주특별자치도의 헌법적 지위'는 반영되지 않았다.
조국 청와대 민정수석은 21일 오전 문재인 대통령이 발의할 정부 개헌안 중 지방분권과 국민주권 부분을 공개했다.
청와대가 대통령 개헌안의 내용을 공개하는 것은 전날 헌법 전문과 기본권 부분을 소개한 데 이어 두 번째다.
개헌안은 '지방분권'의 시작을 '지방분권국가 선언'으로 규정했다.
자치와 분권을 강화하는 내용의 전문 개정에 더해 개정안 제1조 제3항에 "대한민국은 지방분권국가를 지향한다"는 조항을 추가해 대한민국 국가 운영의 기본 방향이 지방분권에 있음을 밝혔다.
'지방자치단체'를 '지방정부'로 하고, 스스로에게 적합한 조직을 구성할 수 있게 지방의회와 지방행정부의 조직 구성과 운영에 관한 구체적 내용은 지방정부가 정할 수 있게 했다.
문재인 대통령 개헌안에 따르면 앞으로 행정체제개편 등은 제주도가 정할 수 있게 된다.
아울러 자치행정권과 자치입법권을 강화했다.
입법권의 경우 현재는 지역의 특색에 맞게 정책을 시행하려 해도 국가법령의 범위 안에서만 입법이 가능해 지역별로 특색 있는 발전이 어렵다는 것이 청와대의 판단이다.
이런 문제를 해결하고 자치권이 실질적으로 보장되도록 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간 사무 배분은 주민에게 가까운 지방정부가 우선하는 원칙에 따라 법률로 정하게 했다.
지방정부 자치입법권이 보다 폭넓게 보장되도록 현재 '법령의 범위 안에서' 조례를 제정할 수 있게 돼 있는 것을 '법률에 위반되지 않는 범위에서' 조례로 제정할 수 있게 했다.
다만, 주민 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 사항은 법률 위임이 있는 경우에만 조례로 정할 수 있게 해 주민 기본권이 침해되지 않게 했다.
자치재정권과 관련해서는 누리과정 사태와 같이 정책 시행과 재원 조달의 불일치로 중앙정부와 지자체가 서로에게 재정 부담을 떠넘기는 사태 등을 해결하기 위해 '자치사무 수행에 필요한 경비는 지방정부가, 국가 또는 다른 지방정부 위임사무 집행에 필요한 비용은 그 국가 또는 다른 지방정부가 부담'하는 규정을 신설했다.
자치재정권 보장이 지방정부의 재정을 악화시키거나 지역 간 재정 격차 확대를 초래하지 않게 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간 재정조정에 대한 헌법적 근거를 마련한 것으로 볼 수 있다.
지방정부 운영에도 직접민주주의 요소를 가미해 법률상 권리였던 주민발안, 주민투표, 주민소환 제도를 헌법에 규정했다.
아울러 광역자치단체장이 참여하는 '제2국무회의' 성격의 '국가자치분권회의'를 신설, 입법 과정에서 지방의 의견이 반영될 수 있게 했다.
개헌안에 따르면 지방자치와 관련한 법률안에 대해서는 국회의장이 지방정부에 그 법률안을 통보하고 지방정부가 이에 대해 의견을 제시하는 시스템이 가능하다.
청와대는 지방분권 관련 조항을 포함한 이번 개정안이 원칙적으로 공포한 날부터 시행되게 했다.
이를 위해 개정헌법에 따른 지방정부가 구성되기 전이라도 개정헌법의 지방자치 규정을 적용하게 하는 경과규정을 뒀다.
대통령 헌법 개정안에는 '제주특별자치도의 헌법적 지위 보장'은 포함되지 않았다.
제주도를 비롯해 제주도의회, 여야 정당들은 모도 '헌법적 지위 보장'을 청와대에 건의한 바 있다.
원희룡 제주지사는 "연방제 수준의 자치분권 시범지역 운영을 통해 도민의 복리증진 및 국가 발전에 기여할 수 있다"면서 "정부가 개헌안을 낸다면 특별자치도의 내용을 담아줄 것"을 김부겸 행안부장관에게 건의했다. 제주도는 '특별도 헌법지위 보장'을 위해 제주도민 13만명의 서명을 받았었다.
고충홍 의장도 제주특별자치도의 헌법적 지위 확보가 제주의 미래를 희망으로 안내할 지도라며 개헌을 통해 헌법적 지위 확보가 이뤄져야 한다고 강조했다.
여당인 민주당도 "제주특별자치도는 그동안 제주도민들의 지대한 관심과 노력을 통해 지방분권 정책을 선도해 왔으며, 지방분권이 국가발전에 긍정적 영향으로 기여하고 왔다는 가능성을 충분히 보여주고 있다"며 "이제 제주특별자치도를 완성하기 위해 자치재정권과 자치입법권을 확대하는 '특별지방정부'로서 헌법적 지위를 확보해야 하는 것이 반드시 필요하다"고 요청했었다.
대통령 직속 국민헌법자문특위는 지난 13일 헌법 개정 자문안을 확정, 문 대통령에게 보고한 자리에서 지방정부 형태 중 자치권의 범위를 달리하는 ‘특별지방정부’를 헌법에 명시하는 안과 지방정부 형태를 지방자치법에 두는 방안 등 복수안이 채택됐다.
복수안에서 '특별지방정부'가 제외된 것이다.
이래저래 제주도로선 '제주특별자치도의 헌법적 지위' 확보 노력이 무산된 것으로 보인다.